بحران امروز صنعت برق؛ ثمره تلخ تخطی از قانون

مجتبی توانگر، رییس کمیته اقتصاد انرژی مجلس شورای اسلامی در یادداشتی به مشکلات صنعت برق کشور پرداخته است. متن این یادداشت بدین شرح است:

در طول دو سال گذشته فعالان بخش خصوصی در مکاتبات خود با نمایندگان کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به طور مرتب بر موارد عدم اجرای قوانین صنعت برق تاکید داشته و پی‌گیری جدی­تر از ناحیه وظیفه نظارتی مجلس را خواستار شده‌اند. از سوی دیگر وضعیت صنعت برق ایران با وجود خاموشی­های ۱۴۰۰ و روندهای موجود در آمارها، نگران‌کننده تشخیص داده شد.

طبق آمار موجود رشد سالانه ظرفیت تولید برق در برنامه چهارم توسعه ۸.۳ و در سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه به ترتیب ۳.۸ و ۲.۸ بوده است که این روند به خوبی نگرانی‌های موجود در زمینه تامین برق پایدار کشور را نشان می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که صنعت برق کشور با وجود خودکفایی فنی و ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالای تولید، از ضعف اساسی در حوزه اقتصاد انرژی رنج می‌برد که مهمترین عامل آن بی‌­ثباتی ناشی از عدم اجرا و یا اجرای سلیقه‌ای قوانین است که موجب خروج سرمایه از این صنعت شده است، لذا چنانچه نظارت بر اجرای قوانین در صنعت برق تقویت نشود، رونق سرمایه‌گذاری به این صنعت کلیدی و زیرساختی باز نخواهد گشت.

با توجه به موارد فوق و وجود اقدامات مغایر قانون که منجر به ناکارآمدی اقتصادی انرژی در حوزه برق شده است، کمیسیون اقتصادی مجلس بنا به ضرورت اعمال ماده ۲۳۴ آیین‌نامه داخلی برای برخورد قانونی با تخلفات و حاکم کردن قوانین و مقررات، تقاضای ذی‌ربط را تصویب و به هیات‌رییسه اعلام کرده است. این تقاضا به کمیسیون اقتصادی ارجاع و گزارش تخلفات شناسایی‌شده که موجب خسارت به اقتصاد ملی شده است، با عنوان «بررسی آثار اقتصادی ناشی از عدم تحصیل اهداف قانون برنامه ششم و اجرای احکام قانونی توسط وزارت نیرو» تهیه شد.

بر اساس بررسی­های به‌عمل‌آمده، سه حوزه برای رصد کردن کیفیت اجرای قانون شناسایی شد؛ «حوزه انرژی­های پاک و تجدیدپذیر»، «حوزه نیروگاه­های غیر تجدیدپذیر یا حرارتی» و «حوزه عمومی اقتصاد برق» (تجهیز منابع و بورس انرژی). در هر یک از سه حوزه موارد مختلف قانونی بررسی و کیفیت اجرای این قوانین و میزان تحقق هدف­گذاری­های صورت‌گرفته در قانون ارزیابی شد. همچنین نهاها یا سازمان‌های متولی اجرای قانون و عملکرد آن­ها رصد و موارد تخطی استخراج شد.

در حوزه انرژی­های تجدیدپذیر و پاک، قانون­گذار در ماده (۵۰) قانون برنامه ششم توسعه برای ایجاد ۵ هزار مگاوات ظرفیت تولید انرژی تجدیدپذیر و پاک هدف­گذاری کرده است. اگر بخش دولتی قوانین و مقررات این حوزه را اجرا می‌کرد، ایجاد این ظرفیت تولید برق در پایان سال اول برنامه قابل تحصیل بود.

وزارت نیرو و سازمان برنامه و بودجه کشور بر اساس ماده (۶۱) و (۷۵) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مکلف به پیش‌بینی و درج منابع مالی مورد نیاز در بودجه سنواتی برای خرید تضمینی برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر، از محل ارزش سوخت صرفه‌جویی شده و منافع حاصل از عدم تولید آلاینده‌ها و حفاظت از محیط زیست به ازای برق تولیدی این قبیل نیروگاه‌ها، بوده‌اند، اما در عمل از سال ۱۳۹۰ تا سال ۱۴۰۰، هیچ گونه منابعی از محل این قانون در لوایح و قوانین بودجه کل کشور منظور نشده است.

وزارت نیرو بر اساس ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی ماده (۶۱) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی می‌بایست همه ساله نرخ پایه خرید تضمینی برق از نیروگاه‌های تجدیدپذیر را بر اساس فرمول ارائه‌شده در ماده (۲) همین آیین‌نامه محاسبه و ابلاغ می‌کرده است، اما در طول برنامه ششم همواره نرخ‌های اعلامی وزارت نیرو بین ۵۰ تا ۸۰ درصد کمتر از شرایط تکلیفی قانون و آیین‌نامه اجرایی قانون اعلام شده است.

بر اساس ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۶۱) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، نرخ پایه قرارداد خرید برق از نیروگاه غیر دولتی می‌بایست بر اساس فرمول ارائه شده در این ماده و در زمان پرداخت تعدیل شود تا هم وزارت نیرو به تامین منابع برای پرداخت به موقع مطالبات الزام یابد و هم تاخیر در پرداخت موجب ضرر و زیان سرمایه­گذار نشود، اما ساتبا از زمان ابلاغ این قانون در سال ۱۳۹۴ تا کنون، مبنای تعدیل را زمان ارسال صورت وضعیت قرار داده است و نه زمان پرداخت.

با استناد به ماده (۱) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، ساتبا موظف است که مانده مطالبات تولیدکنندگان را در سامانه بدهی‌های دولت (سماد) ثبت کند و بر اساس بند «الف» ماده (۱۰) قانون برنامه توسعه ششم نیز سازمان برنامه و بودجه کشور مجاز است هر ساله باقیمانده مطالبات را با اختصاص اوراق مالی اسلامی در بودجه‌های سنواتی تسویه کند. از ابتدای سال ۱۳۹۷ که ساتبا در پرداخت صورت وضعیت‌های تولیدکنندگان تاخیر کرده است، تنها بخشی از بدهی‌ها در سامانه «سماد» ثبت شده است. همچنین سازمان برنامه و بودجه نیز در بودجه‌های سنواتی سال‌های ۱۳۹۸ ، ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ با وجود انتشار اوراق مالی اسلامی در قالب تبصره (۵) قانون بودجه، هیچ مبلغی را برای پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق تجدید‌پذیر اختصاص نداده است.

بنابراین مجموعا وزارت نیرو، ساتبا و سازمان برنامه و بودجه در زمینه انرژی­های پاک به وظایف قانونی خود به درستی عمل نکرده و تخلف داشته­اند. این تخلفات انگیزه سرمایه­گذاری در حوزه تجدید پذیر را از بین برده است.

در حوزه نیروگاه­های حرارتی نیز موارد متعددی از تخلفات ثبت شده است که آثار مخربی بر جلب اعتماد سرمایه­گذاران و رونق تولید برق در این بخش به جا گذاشته است. با توجه به سهم بالای این نیروگاه­ها در تامین برق، این روند برای کشور خطرناک و باعث بروز آسیب­های ملی منطقه­ای است.

طبق بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه، وزارت نیرو می‌بایست نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی نیروگاه­ها را در ابتدای هر سال برنامه با اعمال ضریب مندرج در ماده (۶) دستورالعمل آن ماده قانونی (مصوب شورای اقتصاد)، تعدیل و اعلام می‌کرد، اما هیات تنظیم بازار برق ایران با اقدامی خلاف قانون اجرای این حکم قانونی را در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ متوقف و موجب تحمیل زیان مالی به نیروگاه‌ها که برق خود را در بازار عمده فروشی برق به فروش می‌رساندند، شده است. وزارت نیرو حتی به رای دیوان عدالت اداری در ابطال تصمیم هیات تنظیم بازار برق ایران و جبران زیان مالی نیروگاه­ها نیز تمکین نکرده است و این مساله تاکنون حل نشده باقی مانده است.

بر اساس بند «ت» ماده ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه و ماده (۶) دستورالعمل خرید تضمینی برق (مصوب شورای اقتصاد موضوع بند «ت» آن ماده قانونی)، وزارت نیرو موظف شده است حداکثر تا ۲ ماه بعد از تاریخ ابلاغ این مصوبه (ابلاغ: ۲۸/۱۲/۱۳۹۷) ضوابط تعیین سقف نرخ انرژی و نرخ پایه آمادگی بازار عمده فروشی را تدوین و پس از تایید وزیر نیرو برای اطلاع عموم و ذی‌نفعان ابلاغ کند، اما وزیر نیرو به جای ابلاغ ضوابط تعیین سقف نرخ‌های مزبور، با تاخیر زیاد به تعیین موردی نرخ پرداخته است.

هیات تنظیم بازار برق با استفاده از اختیارات وزیر نیرو و به بهانه تامین پایدار و مطمئن انرژی الکتریکی، بهره‌برداری از نیروگاه‌ها را ملزم به اخذ پروانه بهره­برداری و نگهداری با اعتبار یک‌ساله کرده و برای عدم رعایت آن مجازات مالی در نظرگرفته است و از آن برای دخالت در امور مالی و مدیریتی نیروگاه‌ها استفاده می­کند. این در حالی است که دیوان عدالت اداری مجازات مالی مصوب این هیات را ابطال کرده است.

وزارت نیرو، شرکت­ها و سازمان‌های زیر مجموعه طبق تبصره ذیل ماده (۱۰) قانون برنامه ششم موظفند در قراردادهای خرید برق از نیروگاه‌های تولیدکننده برق، بندی درخصوص خسارت تاخیر در تادیه درج کنند تا اثر تورم ناشی از تاخیر در پرداخت صورت وضعیت نیروگاه جبران گردد، اما وزارت نیرو تاکنون به این حکم قانونی عمل نکرده است.

سازمان برنامه و بودجه کشور وفق ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق کشور مکلف بوده ما به التفاوت قیمت تکلیفی فروش برق به مصرف کننده و قیمت واقعی تولید را در بودجه سنواتی پیش‌بینی و در مقاطع سه‌ماهه پرداخت کند، اما عدم اجرای این حکم قانونی منجر به عدم پرداخت بدهی وزارت نیرو به صنعت برق شده است. لذا تخلف سازمان برنامه و بودجه محرز بوده و وزیر نیرو هم در صورتی که نتواند اثبات کند که به‌عنوان متولی صنعت برق و عضو مستقل هیات دولت وظایف خود برای درج منابع لازم در لایحه بودجه سنواتی را انجام داده است، دارای تخلف و مسئول جبران خسارات است.

طبق بند (ب) ماده (۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت مکلف است سهم خود در بنگاه‌های اقتصادی مشمول که نیروگاه‌ها نیز جزء آن می‌باشند را کاهش دهد. در این صورت رقابت میان دولت و بخش غیر دولتی در فروش برق کاهش یافته و وزارت نیرو فرصت بیشتری برای انجام وظایف حاکمیتی خود پیدا می‌کرد. در شرایط فعلی ۴۰ درصد تولید برق در نیروگاه­های دولتی و متعلق به وزارت نیرو صورت می‌گیرد. از سوی دیگر به دلیل شرایط نامساعد حاکم بر تولید برق کشور بخش خصوصی انگیزه‌ای برای خرید نیروگاه و گسترش سهم خود در تولید برق را ندارد. با توجه به آنکه سهم بخش خصوصی از تولید برق کشور پس از خصوصی‌سازی و ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی همواره تا سال ۱۳۹۵ افزایش یافته و بعد از آن این روند متوقف شده است، دولت‌های یازدهم و دوازدهم در قبال عدم اجرای این حکم قانونی مسئول هستند.

آخرین حوزه­ای که مورد بررسی قرار گرفت، مربوط به حوزه عمومی اقتصاد برق (تجهیز منابع و بورس انرژی) است. در این بخش نیز کاستی­هایی در اجرای قوانین وجود داشته که طبق گزارش کمیسیون، شامل موارد زیر است:

وزارت نیرو با مجوز ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید (۱۳۹۴) می‌تواند با سرمایه‌گذاران برای احداث نیروگاه تجدیدپذیر، نیروگاه با راندمان بالا، نصب بخش بخار در نیروگاه‌های گازی موجود و … قرارداد منعقد کند که در این صورت اولا صندوق توسعه ملی و نظام بانکی مکلف به پرداخت تسهیلات با اولویت به این طرح‌ها شده و ثانیا دولت مکلف است پرداخت اصل و سود سرمایه­گذاری را که تامین‌کننده نیاز نظام بانکی در اعطای تسهیلات است، تضمین و تولیدات آنان را به قیمت واقعی خریداری یا به میزان صرفه‌جویی در مصرف سوخت به آنها نفت خام یا وجه آن را تحویل دهد. ثالثا این نیروگاه‌ها برق تولیدی یا نفت خام تحویلی را در بازار داخلی به‌فروش رسانده یا صادر کنند. در حالی که وزارت نیرو می‌توانست با این اختیار قانونی تکالیف ماده (۴۸) و (۵۰) برنامه توسعه ششم، توسعه ظرفیت برق را عملی کند، هیچ استفاده‌ای از آن نکرده است.

طبق ماده (۱۸) قانون «توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۲۵/۰۹/۱۳۸۸» وزارت نیرو موظف به آزادسازی قیمت برق به عنوان کالای پذیرفته‌شده در بورس بوده است. از طرفی طبق بند (ب) ماده ۴۴ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه (مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۹۵) وزارت نیرو موظف شده به‌منظور افزایش بازدهی و ضریب بهره‌وری نیروگاه‌ها، قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند. اما وزارت نیرو ضمن استنکاف از اجرای قانون روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع نیروی برق برای انجام معاملات در بورس انرژی ایران را از دی‌ماه سال ۱۳۹۷ به طور کامل متوقف کرده و با وجود گذشت زمان مدیدی از آخرین تامین وجه شرکت‌های توزیع نیروی برق، تا کنون اقدام موثری در این خصوص صورت نداده است.

همچنین طبق تبصره (۱) ماده (۱۳) قانون خروج غیر تورمی از رکود (مصوب ۰۱/۰۲/۱۳۹۴) استفاده از سازو کارهای بورس انرژی در خرید و فروش نفت خام و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و انرژی برق در اولویت قرار دارد. اما طبق بررسی‌های صورت گرفته تنها حدود ۳ درصد از برق تولیدی کشور در بورس معامله می‌شود و ۹۷ درصد معاملات برق خارج از بورس انجام شده است.

و نیز طبق بند (۵) ماده ۷ دستورالعمل بند (و) ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه و همچنین طبق مصوبات شماره ۱۴۵۹۳۷/ت ۵۰۹۹۹ هـ مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۴ و شماره ۸۲۳۵۷/ت ۵۷۴۶۷ هـ مورخ ۲۰/۷/۱۳۹۹ هیات وزیران باید مصرف کنندگان بالای ۵ مگاوات، برق خود را از طریق بورس انرژی خریداری کنند که این امر سبب می‌شود تا نیروگاه‌های بخش خصوصی امکان کشف قیمت برق به قیمت‌های مناسب‌تر داشته باشند و ۳۰ درصد از مصرف برق کشور که در اختیار صنایع بزرگ است از تعهدات دولت خارج شود، اما مدیرعامل وقت شرکت توانیر در تاریخ ۲۱ / ۱۲ / ۱۳۹۶ به دلیل عدم افزایش حق ترانزیت، معاملات این بازار را به مدت دو سال تعطیل کرد و موجب خسارت‌های بسیاری به نیروگاه‌ها شد و از شفافیت در بورس جلوگیری کرد.

همان طور که مشاهده می­شود با وجود تاکید بسیار در قوانین متعدد بر فراهم آمدن شرایطی که منجر به رونق معاملات برق در بورس انرژی شود، نسبت به این مهم سهل­انگاری شده و در نتیجه هیچ یک از اهداف تصریح شده در قوانین در این زمینه تا امروز محقق نشده است.

مورد دیگری که به شدت بر عدم جذابیت سرمایه­گذاری در تولید برق موثر بوده است، بحث تامین مالی است. نیروگاه‌های غیردولتی تولیدکننده برق به دلیل آنکه امکان کسب درآمد ارزی از محل صادرات ندارند و درآمد آنها به صورت ریالی است، در شرایطی قادر به دریافت و بازپرداخت تسهیلات ارزی از محل صندوق توسعه ملی هستند که نوسانات نرخ ارز برای آنها پوشش داده شود. در غیر این صورت نیروگاه با نرخ ارز مشخصی اقدام به اخذ تسهیلات می‌کند و این امکان وجود دارد که با نرخی چند برابر ناچار به بازپرداخت شود. مصوبه هیات وزیران به شماره ۳۱۱۰۸/ت ۵۱۷۰۹ هـ مورخ ۱۲/۰۳/۱۳۹۴ برای همین منظور تدوین شد، اما متاسفانه در عمل بانک مرکزی به اجرای آن تمکین نکرد.

این مساله منجر به ایجاد بحران برای صندوق توسعه ملی و نیروگاه‌های غیردولتی تولیدکننده برق شده است، زیرا برخی از این نیروگاه‌ها که در قالب قراردادهای BOO و با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی احداث شده‌اند، در شرایط فعلی قادر به بازپرداخت اقساط وام‌های دریافتی خود نیستند.

در چنین شرایطی که بانک مرکزی به تکلیف خود پیرو این مصوبه عمل نکرده است، از وزارت نیرو انتظار می‌رود در حل مشکل تولیدکنندگان برق که منجر به جلب اطمینان سرمایه‌گذاران جدید برای ورود به ساخت نیروگاه‌ها و افزایش عرضه برق خواهد شد، پی‌گیری جدی‌تری به عمل آورد.

تخطی از اجرای مصوبه هیات وزیران تنها موردی نبوده که در لاینحل ماندن مشکل بدهی­های ارزی نقش داشته است. بند «ت» ماده ۴۶ قانون برنامه ششم توسعه نیز با توجه به آنکه اقتصاد ایران تجربه چندین شوک ارزی را از دهه هفتاد تاکنون داشته است، برای محافظت تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران از نوسانات ارزی طراحی و تدوین شد، اما متاسفانه تاکنون عملکردی نداشته است.

در زمینه تخلفات صورت‌گرفته فوق وزارت نیرو، هیات تنظیم بازار برق، شرکت توانیر، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دولت­های وقت مسئول شناسایی شدند. مجموع این موارد به همراه آثار اقتصادی آن­ها از طریق مجلس به قوه قضاییه ارسال شده است تا با پی‌گیری موضوعات ضمن احیای حق کسانی که ذی­نفع هستند، در آینده شاهد دقت و توجه بیشتر بر اجرای قوانین باشیم.