«کسری بودجه»، زخم قدیمی و مزمن ۶۰، ۷۰ ساله اقتصاد ایران
سال‌هاست که کسری بودجه دولت به‌عنوان زخمی مزمن در پیکر اقتصاد ایران عامل اصلی رشد تورم و بی‌ثباتی اقتصادی باقی مانده است.
از آغاز دهه ۱۳۵۰، ساختار اقتصاد ایران همواره با رشد قیمت‌ها، تورم و تغییر ارقام بودجه عمومی دولت همراه بوده است و کسری بودجه یکی از شاخص‌های همیشگی بودجه دولت بوده است.
«اغتشاش امر مالیه باعث اختلال امور ملکی است، متأسفانه دولت ایران سال‌هاست گرفتار این اختلال و مرض مالی است.»، ناصرالملک، وزیر مالیه دوره قاجار با چنین تعبیری، اولین لایحه بودجه ایران را در سال ۱۲۸۶ به اولین مجلس شورای ملی برد و خواست دانسته شود؛ «احتیاج فوری و فوتی مملکت چیست و درصدد انجام آن برآمد.»، در اولین لایحه بودجه ایران این‌چنین آمده است: «پوشیده نیست که مالیه مملکت به‌منزله خون است در بدن، همچنان که فساد خون اسباب بروز مرض می‌شود، اغتشاش امر مالیه هم باعث اختلال امور ملکی است، متأسفانه دولت ایران سال‌ها است گرفتار این اختلال و مرض مالی است، اگرچه به سعی و توجه مجلس شورای ملی در سنه ماضیه قوی ئیل* تسویه جمع و خرج مملکت انجام پذیرفت، ولی در عمل به‌واسطه چند علل مقصود و مطلوب به‌طور دلخواه صورت وقوع پیدا نکرد و بزرگ‌ترین علل، عدم انتظام ولایات بود که از پیشامد وضع جدید و اشتباهات عامه ناس در اصل موضوع ناشی شد.»
در عین حال برخی منابع تاریخی نوشته‌اند، اولین بودجه رسمی تاریخ ایران مربوط به وزارت صنیع‌الدوله هدایت در سال ۱۲۹۹ شمسی بود که درآمدهای آن ۱۴ میلیون و ۱۱۶ هزار و ۶۰۰ تومان و هزینه‌های آن ۱۴ میلیون و ۶۱۸ هزار تومان برآورد شده بود و نکته جالب توجه اینکه نخستین بودجه ایران نیز کسری داشته که میزان آن ۵۰۰ هزار تومان بوده است.
همچنین یافته‌های تحقیقی که حسین احمدی رهبریان، دانشجوی دکترای تاریخ دانشگاه تربیت مدرس تهران و مقصودعلی صادقی دانشیار دانشگاه تربیت مدرس تهران داشته‌اند، حاکی از آن است که دولت در اواخر حکومت محمدشاه و در اواسط حکومت مظفری، به‌علت صدور برات‌های بی‌محل، استقراض‌های متعدد و افزایش مخارج درباریان و نظامیان، دچار کسری بودجه شد و پس از انقلاب مشروطه، کسری بودجه کلان و مداوم‌تر شد. علت اصلی کسری پس از مشروطه وسعت دیوان‌سالاری، استقراض‌های متعدد، تعطیلی مجلس و بی‌انضباطی مالی و اشغال نظامیان خارجی بوده است که با کم‌رنگ شدن برخی از این عوامل در اواخر دورۀ قاجار منجر به تعدیل بودجه شد.
حال با ورود به سال ۱۴۰۴، همچنان نگرانی‌ها در خصوص تداوم و تعمیق کسری بودجه دولت وجود دارد. کسری بودجه معضلی است که به‌اعتقاد بسیاری از کارشناسان، منشأ و محرک اصلی بسیاری از بحران‌های اقتصادی کشور از جمله تورم، رکود، رشد نرخ ارز، افزایش فقر و فشارهای معیشتی بر طبقات مختلف جامعه است.
بر اساس اعلام مسئولان رسمی، بودجه سال ۱۴۰۳ با کسری حدود ۸۰۰ هزار میلیارد تومان همراه بوده و در لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال ۱۴۰۴ نیز رقم کل بودجه بالغ بر ۶۰۰۰ همت پیش‌بینی شده که از این میزان، دست‌کم ۷۰۰ همت آن مربوط به کسری تراز عملیاتی است.
عدم‌تحقق منابع در برابر هزینه‌های قطعی؛ دو علت اصلی کسری بودجه
معمولاً از دو عامل به‌عنوان اصلی‌ترین دلایل استمرار کسری بودجه یاد می‌شود: نخست، پیش‌بینی عدم‌تحقق بخشی از درآمدها به‌ویژه درآمدهای نفتی که همواره با ریسک‌های ناشی از تحریم، نوسانات قیمت جهانی نفت و کاهش ظرفیت صادرات روبه‌روست؛ دوم، رشد شتابان هزینه‌های دولت که عمدتاً به پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان و بازنشستگان مربوط می‌شود.
در صورتی که دولت نتواند به یک راهکار پایدار جهت مدیریت کسری بودجه دست پیدا کند، برای اجرای برخی از تعهدات مهم خود در سال جاری (مانند سالیان اخیر) با چالش مواجه خواهد شد؛ از جمله افزایش حقوق متناسب با تورم، همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و پرداخت منظم یارانه‌های نقدی، بر این اساس و به‌عنوان یک راهکار مدیریت هزینه در کوتاه‌مدت، حذف یارانه دهک‌های هشتم و نهم نیز به‌عنوان یکی از گزینه‌های جبرانی روی میز دولت قرار گرفته است.
۱۱ دلیل برای تداوم کسری بودجه ساختاری
لازم به ذکر است؛ وابستگی بالا به درآمدهای نفتی، تعهدات پایدار در مخارج جاری، ناترازی مزمن صندوق‌های بازنشستگی، ناکارآمدی نظام مالیاتی (با وجود بهبود عملکرد در سال‌های اخیر)، گستردگی بخش غیرمولد و دلال‌محور اقتصاد و تشدید آن به‌واسطه انتظارات تورمی بالا، و سهم بالای اقتصاد غیررسمی (زیرزمینی) که برخی برآوردها آن را بیش از ۳۰ درصد از کل اقتصاد عنوان می‌کنند، عوامل اصلی و ساختاری بروز کسری بودجه در ایران هستند.
همچنین بهره‌وری پایین شرکت‌های دولتی، نبود نظام جامع اطلاعات اقتصادی، و مشکلات ساختاری در فرآیند تدوین و تصویب بودجه، این ناترازی را به مسئله‌ای مزمن و پیچیده تبدیل کرده است، به‌طور خاص، بخش‌هایی مانند قاچاق کالا، سوداگری و دلالی، به‌دلیل عدم شفافیت و فرار مالیاتی، سهم بالایی در تضعیف منابع بودجه‌ای دارند.
نظام مالیاتی؛ ظرفیتی که همچنان بکر است
در این میان، توسعه نظام مالیاتی به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلاح ساختار بودجه مطرح شده است. گرچه در سال‌های اخیر گام‌هایی در جهت گسترش پایه‌های مالیاتی و ساماندهی اطلاعات اقتصادی برداشته شده است، اما تداوم این مسیر و تکمیل اقداماتی که در نهایت می‌تواند مالیات را به ابزار اصلی تأمین مالی دولت تبدیل کند نیازمند عزم جدی‌تری است.
به‌نظر می‌رسد که در شرایط کنونی، تمرکز بر بهبود عملکرد نظام مالیاتی و اصلاح پایه‌های موجود، راهبردی معقول‌تر و کم‌هزینه‌تر نسبت به توسعه شتاب‌زده پایه‌های جدید مالیاتی باشد چرا که اجرایی شدن پایه‌های جدید نیازمند زمان است. در فرآیند موجود اما ظرفیت‌های بزرگی وجود دارد اما مسئله اینجاست که استفاده از این ظرفیت‌ها چالش‌زا خواهد بود،
به‌طور مثال حذف معافیت مالیاتی شرکت‌های بزرگی که نتایج معافیت‌های آنها نیز مشخص نیست با مقاومت‌های سنگینی مواجه بوده و مواجه خواهد شد، از سوی دیگر گسترش دایره مالیات بر ارزش افزوده که با توجه به اجرای قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان باید تا کنون انجام می‌شد با حساسیت‌های ویژه مواجه است.
با در نظر گرفتن همه ملاحظات اما برای بهبود عملکرد دولت و کنترل کسری بودجه ناچاراً باید مسیر اصلاح نظام مالیاتی با سرعت بالاتری دنبال شود. هدف اصلی باید ارتقای عدالت مالیاتی، کاهش معافیت‌های غیرضرور و جلوگیری از فرار مالیاتی در بخش‌های برخوردار اقتصادی باشد، نه صرفاً افزایش درآمد به هر قیمت.
مجدداً تاکید می‌شود که حوزه مالیات‌ستانی حساسیت‌های بسیار ویژه‌ای دارد که باید مورد توجه قرار بگیرد.
آینده مبهم با بودجه ناتراز
با توجه به شرایط موجود و عدم امکان پیش‌بینی‌پذیری شرایط به‌ویژه متغیرهای بیرونی نمی‌توان به‌طور دقیق در خصوص میزان کسری بودجه اظهارنظر کرد با این حال کسری تراز عملیاتی در بودجه همچنان به‌عنوان یک چالش بزرگ مطرح است، درعین‌حال وابستگی دولت به درآمدهای ناپایداری مانند درآمدهای نفتی که با توجه به شرایط سیاسی و تغییر قیمت جهانی تغییر می‌کند سبب شده است نتوان پیش‌بینی درستی از درآمدهای دولت در برابر هزینه‌های قطعی ارائه کرد،
با این حال اگر دولت بخواهد به‌منظور کنترل کسری بودجه سراغ اقداماتی نظیر اصلاحات در حوزه قیمت‌گذاری انرژی و سوخت برود ممکن است هزینه‌های سنگینی برای کشور داشته باشد، به همین دلیل همچنان کنترل هزینه‌ها و اصلاح نظام مالیاتی به‌منظور افزایش درآمدهای پایدار در بودجه باید اولویت اصلی دولت باشد.
